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晓智导读

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产业规划是“十五五”规划的核心，也是各地编制规划时的难点。

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内容来源 | 上海证券报

作者 | 杨成长龚芳曾培春

重点提要

• “十五五”时期，各地如何立足当地产业基础，打造有特色、有优势、有持久竞争力的产业体系，将成为决定经济发展的关键所在。建议各地在“十五五”规划中，找准产业发展的着力点，从传统产业转型升级、新兴产业加力扩围、制造业与服务业融合发展等方面入手，全面优化产业引导和招商引资政策，形成区域有特色、全国一盘棋的产业发展新格局

• 顺应产业趋势、找准产业新增长点是各地做好产业规划的重要前提。近年来随着新技术、新模式、新业态不断涌现，传统产业组织形式和产业关系正面临深刻重塑，产业发展呈现四大新变化：数字经济催生产业结构呈现“三段式”新特征；传统产业、新兴产业与未来产业可在不同时空上相互转换；终端需求成为产业发展的重要牵引力；流量成为产业发展的关键变量

• “十五五”期间，建议各地革新产业发展新理念，加速打造地方现代产业体系：一要破釜沉舟，蹚出传统产业改造升级之路；二要有的放矢，把准新兴产业发展的方向盘；三要转变思路，把发展服务业放在更重要位置；四要遏制“内卷式”无序竞争，以提升产业竞争力为导向开展招商引流；五要消除分歧，提高企业在产业规划编制中的参与度

产业规划是“十五五”规划的核心，也是各地编制规划时的难点。在“十四五”时期，各地加快推进产业转型，积极培育新质生产力，我国产业链韧性不断提升，现代化产业体系初步成形。然而，一些地方在产业发展上仍存在一些误区，产业政策概念化、产业布局趋同化、传统产业空心化等现象较为突出。“十五五”时期，各地如何立足当地产业基础，打造有特色、有优势、有持久竞争力的产业体系，将成为决定经济发展的关键所在。为更好地抓住产业发展的新趋势和新机遇，建议各地在“十五五”规划中，找准产业发展的着力点，从传统产业转型升级、新兴产业加力扩围、制造业与服务业融合发展等方面入手，全面优化产业引导和招商引资政策，形成区域有特色、全国一盘棋的产业发展新格局。

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当前地方政府在产业规划上

存在五个方面误区

近年来各地在推进产业创新发展方面做了大量积极有益的探索，但从总体来看，一些地方在产业发展中仍存在一些误区，产业规划的前瞻性和产业政策的引导性均有待提高。

一是产业规划概念化，产业规划制定与实际产业布局“两张皮”的现象较为突出。当前一些地方在发展规划中都明确提出，新兴产业要发展、装备制造业要升级、传统产业要改造、民生产业要保障，但实际的产业发展与规划内容之间却出现脱节。以“十四五”规划为例，虽然有21个省份将量子科技纳入重点发展规划，但仅有不足半数的省份发布具体的专项行动方案和制定细项的支持举措。部分省份在自身不具备发展相关产业基础的情况下，喊出“抢占未来发展制高点”等口号，具体落地方案却不见下文，产业规划制定与实际产业布局间存在较大差距。

二是产业政策趋同化，与当地产业基础和发展现状不相匹配。吸收和借鉴其他城市的发展经验，原本是推动当地产业发展的重要方式之一。但是，近年来，部分地方在产业规划制定过程中存在过度借鉴的现象。一些中西部地区和欠发达地区省市不顾地方资源禀赋，一味参考东部地区和对标城市的产业方向，导致全国各地产业政策趋同化，产业招商内卷现象进一步加剧。尤其在新兴产业领域，各地纷纷加大招商力度，引进大项目，建设产业园区，殊不知新兴产业发展对产业链生态配套要求较高，单一项目往往难以生存。这种同质化的产业政策极易引发低水平重复建设和项目烂尾问题。

三是过度追求发展高精尖产业，对传统产业改造升级的重视不足。当前，以新能源、低空经济及机器人为代表的新兴产业是未来产业增长的核心动力，也是各地争先布局的重点方向。以人形机器人为例，在2025年地方政府工作报告中，有16个省市提及具身智能和人形机器人的相关部署，超10个地方政府建立和筹备人形机器人产业基金。重视新兴产业本无可厚非，但近年来部分地方政府在产业布局上呈现出明显的“追热点”倾向，对于新概念产业一拥而上，对于传统产业却不闻不问，部分传统企业在改造升级过程中，甚至遭遇地方管理部门“一关了之”，极大打击了传统企业的发展信心。传统产业与新兴产业之间并没有绝对的隔阂，传统产业通过智能化、数字化转型也能焕发新活力，蜕变成新兴产业。一些地方在产业政策上的过度偏颇，容易陷入新兴产业尚未发展起来，传统产业优势又丧失的双重窘境。

四是产业规划过度重视工业制造业，对服务业发展缺乏具体抓手。过去，在以GDP为核心的发展导向下，各地产业规划的重点集中在工业制造业领域。一方面，工业化带动的城市化发展是过去30多年推动我国经济增长的核心动力；另一方面，制造业发展以投资驱动为主，地方能通过加大项目投资、形成实物工作量，进而推动当地经济增长，地方政策的引导效应突出。与以往不同，当前我国经济发展已进入服务业驱动阶段，服务业的扩张更注重技术创新和模式创新，投资的直接拉动效应十分有限。然而，各地在制定服务业发展规划时，往往过于笼统或点到为止，缺乏具体有效的抓手和举措。

五是产业规划往往从地方管理部门角度出发，对经营主体需求考虑不足。企业是产业活动的基础单元，是推动产业创新发展的重要力量，再好的产业规划也需要依靠企业的生产经营来实现。当前，一些地方在制定产业规划时，还是习惯性地从本位主义出发，确定当地的重点产业方向和布局，而没有切实考虑企业主体的需求，容易出现产业规划方向与实际企业聚集程度之间的背离。例如，人才、技术、数据等现代要素的获取难易程度和成本高低已成为影响企业布局的核心因素，但部分地方没有意识到企业对要素配套环境的要求，对人流、技术流、数据流等流量价值挖掘不足，不利于吸引企业聚集。

近年来我国产业发展

呈现四大新变化

顺应产业趋势、找准产业新增长点是各地做好产业规划的重要前提。近年来随着新技术、新模式、新业态不断涌现，传统产业组织形式和产业关系正面临深刻重塑，产业发展呈现四大新变化。

变化之一：数字经济催生产业结构呈现“三段式”新特征。

随着新一代信息技术的加速突破应用，产业结构不再是简单的上、中、下游结构，而是技术链和数字链驱动下的核心产业、转化平台、应用场景“三段式”结构。其中，核心产业提供基础技术和数据，转化平台构建底层技术和应用之间的桥梁，应用场景实现数字经济与实体经济的融合。在这一新型产业结构下，大量经营主体依托平台生态、技术生态、数字生态而生，各产业间的联系更加多元化和紧密；核心技术企业、集成及转化企业等生态圈核心企业具有较强的影响力和话语权。产业结构的加速变革对宏观统计口径、价格管理方式、就业调控方式以及产业运行方式产生较大影响。建议地方在制定产业规划过程中要充分意识到产业结构的变化，构建基于“三段式”的产业政策支持体系。

变化之二：产业关联关系发生变化，传统产业、新兴产业与未来产业在不同时空上相互转换。

在新质生产力发展导向下，区分传统产业和未来产业的关键在于生产力的质变和全要素生产率的高低，这意味着传统产业、新兴产业和未来产业之间的界限不再分明。一方面，传统产业通过先进技术的改造升级，能够衍生出新兴产业和未来产业。另一方面，未来产业发展到一定阶段后，也可以成为新兴产业、传统产业。近年来，随着低空技术持续突破、应用场景逐步成熟，低空经济已从未来产业转变成新兴产业。各地在编制“十五五”规划时，建议充分认识传统产业、新兴产业和未来产业的动态转化关系，在产业轮动中找准发展方向。

变化之三：在消费驱动下，终端需求成为产业发展的重要牵引力。

近年来，我国经济正从投资驱动向消费驱动转型。过去四年，最终消费对中国经济增长的平均贡献率达到56.2%，相较“十三五”期间提高8.6个百分点。在消费驱动下，产业发展不仅由技术能力或行业属性决定，而且还更多依赖满足终端需求的能力。例如，新能源汽车、智能手机、人形机器人、电子消费终端等行业，均呈现出以终端产品需求为牵引，由终端链主企业带动产业链上下游协同发展的产业模式。在消费升级和终端产品需求快速迭代的背景下，多元化的新需求成为重塑产业生态的重要驱动力。建议各地在制定产业规划时，把握需求演化趋势，主动打造有潜力的终端产业链。

变化之四：流量成为产业发展的关键变量，产业的竞争最后演变成流量的竞争。

与过去依赖土地、劳动力的传统要素配置方式不同，人流、物流、资金流、信息流、能源流等正以前所未有的速度在产业体系中流动和重组。流量聚集能力不仅是考核区域营商环境的重要指标，更是推动地方产业体系重塑的关键变量。换言之，地方在产业发展和招商过程中，谁掌握了流量，谁就在招商引资中占据优势，形成以流量带动发展的网络枢纽效应和规模倍数效应。通常，流量的聚集和转化程度取决于产业自带的枢纽能力和产业间的链接关系。因此，建议各地在编制产业规划时，要重点关注具有网络枢纽效应的产业领域，强化流量运营和价值挖掘，将“流量”优势转化为持续增值的“留量”。

地方在编制“十五五”

产业规划时的五大着力点

“十五五”期间，建议各个地方要顺应产业发展新趋势，革新产业发展新理念，以特色化、差异化、持久竞争力为导向加速打造地方现代产业体系。

（一）破釜沉舟，蹚出传统产业改造升级之路

一是转变思路，将能源资源产业作为国民经济长期发展的重要支柱。过往传统产业在各地的发展既受历史因素影响，也与地方资源禀赋高度相关，尤其是在能源资源丰富的省份，传统资源产业是地方经济的重要支柱。简单地抛弃传统产业，将大大削弱地方经济发展动力。对于资源型大省，一方面，要破除“资源诅咒论”，充分认识到拥有能源资源并非产业落后的根源。相反，在国际形势复杂多变的背景下，地方要将能源资源作为破局关键，以保障国家能源资源安全能力为目标寻求产业转型发展。另一方面，要改变对过往经济增长模式的过度依赖，由资源消耗型增长转向集约高效型发展。近年来，河南平顶山市借助煤炭资源优势，向高端煤炭深加工和智能化矿山方向转型，打通从煤炭开采到尼龙新材料的煤基尼龙新材料产业链，实现传统产业的华丽转型。

二是因地制宜，结合资源禀赋、产业基础和市场需求制定相适配的传统产业改造转型方案。近年来，以安徽、山东为代表的工业大省通过多轮改造升级，已形成较为成熟的传统产业改造模式。山东早在2013年就出台《山东省六大传统产业转型升级指导计划》，将化工作为重点转型产业之一，推动山东化工行业在第五次全国经济普查期间实现资产占比和营收占比的逆势增长。在“十五五”规划中，各地不仅要制定全面系统的产业规划，还需要出台配套的专项政策或指导意见，有目标、有节奏、有重点地开展传统产业焕新工作。此外，地方政府还要有“站高一层，退后一步”的战略思维，积极承担基础设施建设工作，助力传统产业发展壮大；将企业作为传统产业改造升级的主力军，激发企业的科技化、数字化、绿色化改造意愿，为传统产业转型提供制度机制保障。

三是创新驱动，推动传统产业在转型升级中形成新的产业链集群。在编制“十五五”规划时，建议各地要更多从产业发展的新趋势出发，通过技术改造、业态升级，引导传统产业创造出更多适配新场景、新需求的业态，推动形成新的产业链生态。在农业领域，建议地方管理部门以提高农产品附加值为转型目标，推动食品加工业品牌化建设。在制造业领域，建议地方管理部门推动传统能源向新能源、传统材料向新材料、传统制造向新制造蜕变，引导传统产业转型成长为先进制造业集群。

（二）有的放矢，把准新兴产业发展的方向盘

一是以“小而精”为导向，更加突出打造区域特色产业链。过去一些地方在做产业规划时都存在“大而全”的倾向，不愿在新兴产业布局上落后。然而，由于资源禀赋不同和产业属性差异，并不是每个地方都具备发展“大而全”产业的基础。在“十五五”规划编制中，建议各地管理部门转变动辄发展数十条产业链的布局思路，采取“N+N”的产业链规划模式，明确重点发展领域和潜力布局领域，集中精力打造具备持久竞争力的新兴产业体系。同时，地方可适时围绕重点布局和超前布局领域推出专项发展规划，建立重点企业清单、重点项目清单、创新资源分布清单等新兴产业工作体系，集中精力发展具有地方特色禀赋优势的产业链条。

二是尊重新兴产业发展规律，产业规划要更加注重产业间的依存关系。随着新兴产业快速发展，大量企业通过嵌入特定产业生态得以成长壮大。杭州在人形机器人产业发展规划中，将“最优本体+最强大脑”作为发展重点，推动杭州六小龙的崛起。建议各地在编制“十五五”规划时，应更多从产业关联关系出发，推动集群式规划和链式规划相结合。一方面，结合数字经济下产业“三段式”发展模式，从核心技术企业、集成与转化平台、技术应用场景三大维度出发，探索更加灵活、系统化的产业集群发展路径；另一方面，以终端产品为导向，建立研发、设计、生产、集成、应用、服务、培训等全产业链视角，全面整合产业链上下游资源。

三是积极打造适配新兴产业发展的要素环境，加大力度发展创新要素市场。与传统产业不同，新兴产业更强调生产要素的创新性配置，高度依赖技术、数字、知识、管理等现代要素组合。“十四五”期间，一些地方虽积极推进要素市场化配置改革，但尚未系统建立起符合新兴产业需求的要素供给体系。部分地方过于侧重建设要素交易市场，但交易活跃度低，与产业发展和企业经营相脱节，未能有效支撑新兴产业发展。在编制“十五五”规划时，地方管理部门特别重视创新要素市场建设，从要素交易市场、要素中介机构和与要素相关产业三个维度入手，协同发力。尤其要加大对创新要素中介服务机构的吸引力，促进其在当地聚集；加快推动与数字、技术相关的科技服务业、信息服务业、商务服务业等专业服务业的发展，为新兴产业营造良好的要素软环境。

（三）转变思路，把发展服务业放在更重要位置

一是发挥功能型服务业的网络功能，挖掘节点和枢纽价值。能源、铁路、电信、水利、公用事业等功能型服务业普遍具有枢纽性和海量数据资源优势。建议各地在“十五五”规划中，应加强区域内交通网络、能源网络、信息网络等基础设施的评估，找准功能型服务业的发力点。同时，充分发挥数字技术和数据要素的作用，深入挖掘网络结构的流量价值，在金融、交通运输、商业等领域积极探索数据要素型企业认定、数据资产纳入企业资产负债表等工作，激励具有枢纽性作用、拥有海量数据的企业加快数据开发运用，提高服务水平、专业化能力，增加产业附加值。

二是加快吸引专业服务人才，建立差异化的专业服务业发展模式。科技服务业、商务服务业、信息服务业等专业服务业属于典型的知识密集型行业，对高端人才要素的要求较高，通常在发达城市集聚发展。建议各地在“十五五”规划中充分重视专业服务业发展，以吸引专业人才作为切入口，努力建设公平合理的人才竞争环境。此外，建议各地要探索差异化的专业服务业发展路径。东部及城市群核心城市要聚焦增强专业服务业机构实力，提高制定专业服务业标准的话语权；中西部及城市群周边城市要重视区域合作，承接核心城市的专业服务业辐射和溢出，带动自身专业服务业发展。

三是以城市群为核心载体，拓宽生活服务业的服务半径。生活服务业的发展与人口密度息息相关，人口密度的提高将增加人对人的服务需求，从而提高生活性服务业的效益，并且降低成本。建议各地在制定“十五五”规划时，应充分认识到城市群对生活服务业服务半径的影响，一要抓住大中型城市扩容机遇，加快导入人口资源，扩大区域内生活性服务业发展的潜在空间；二要注重生活服务业的线上化趋势，围绕直播、外卖、平台经济为代表的新型服务模式，推出标杆化服务标准，提高服务质量；三要用好社区资源，挖掘社区居民多样化的日常需求，支持打造社区食堂、社区幼托等社区消费新场景，推动生活服务业规模化发展。

四是完善多元化供给机制，释放社会服务业增长潜力。教育、医疗、文化等社会服务业大多属于政府主导型产业，市场竞争机制不足、供给能力有限。在“十五五”期间，社会服务业的市场化改革是释放内需消费潜力的重点领域。建议各个地方政府在保障基础需求的基础上，积极推进医疗、教育等社会服务业的制度型开放，加快解决事业单位与民营企业之间的公平竞争问题，形成央国企、民企以及外企多元供给的新局面。

（四）遏制内卷，以提升产业竞争力为导向开展招商引流

一是树立全域招商理念，加大服务业的招商引流。目前，一些地方开展招商引流工作更多聚焦于制造业，由于平台型、网络型服务企业通常不以新设企业或项目的方式开展区域业务，难以直接为地方开拓税源，这在一定程度上影响各地开展服务业招引工作的积极性。总体来看，服务业税收直接贡献小，但却具备显著的产业间接带动和衍生价值。近三年，上海利用外资前三大行业均为服务业，充分证明招引服务业对当地产业发展的拉动效应。建议各地从打通制造业发展堵点、提升居民生活水平出发，重点梳理专业服务业和生活服务业的招引清单，实现制造业和服务业融合发展、居民消费潜力加速释放的良好局面。

二是注重产业导入的关联关系，打造新型链式招商模式。“十四五”期间，不少地方围绕产业链缺什么、补什么的供需配套逻辑，形成以投带引、以企引企的链式招商模式。比如，合肥在集成电路、新能源汽车产业的成功经验基础上，通过基金招商模式带动人形机器人企业落户。“十五五”时期，建议各地从区位优势和要素禀赋出发，结合产业集群式或链式发展特征，缺链主引链主，缺配套引配套，缺技术引技术，缺服务引服务，借助精准招商打造区域特色产业链和产业集群。

三是加强省级招商政策的协调性，避免招商内卷。《公平竞争审查条例》的出台，一方面要求地方寻找新的招商引流抓手，另一方面也为地方全面理顺招商政策提供外部契机。“十五五”期间，各地坚持系统观念，由省级政府牵头开展招商引流工作的统筹规划：针对同一省份城市可建立实施招商项目“首谈制”，由省级投促部门根据招商项目线索确定项目首谈区，由市级、县级投促部门实质性推进项目，若无实质性进展则进行二次分配，避免产生“招商抢资”“互挖墙脚”等现象。

（五）消除分歧，提高企业在产业规划编制中的参与度

一要让企业家唱主角，在产业政策制定、实施、调整过程中提高企业参与度。地方管理部门要树立产业政策就是涉企政策的理念，积极引导经营主体参与产业政策的研究和讨论。各个地方在编制“十五五”规划中，建议充分考虑企业主体需求，通过线上征询意见、线下座谈等方式开门问策，实现开门定政策、上门送政策、多维读政策，充分保障各类民营及中小企业家参与到产业政策制定过程中，消除管理部门与企业在产业发展上的认知分歧，推动产业政策更契合企业发展需求。

二要健全公共服务，拓宽企业参与产业政策制定全流程的渠道。各地在“十五五”规划编制中，建议为企业参与政策制定创造便利性条件。在政策起草环节，可通过座谈会、实地调研、网上征集意见等形式，广泛听取企业家代表的意见，将企业关切的因素提前纳入产业政策考量的范围。在政策论证阶段，建议围绕重大项目、重大技术、重大领域，构建区域型、产业型、市场型、战略型沟通平台，邀请企业家、科学家、金融家等群体参与政策沟通，提高产业政策的系统性和完备性。在政策施行阶段，积极推动“人找政策”向“政策找人”转变，在确保企业“应知尽知”的基础上，结合企业家反馈意见，对产业政策进行适当调整，提升政策满意度。

打造有特色、有优势、有持久竞争力的产业体系是地方经济发展的重点。在“十五五”规划中，各地要充分考虑当地产业基础，在规划编制中突出地方特色、产业优势及市场竞争力导向；在规划执行中发挥企业的主导作用，通过招商引资及营商环境的持续优化，为产业发展创造良好的外部环境。

（杨成长系全国政协委员、申万宏源研究首席经济学家；龚芳系申万宏源研究政策研究室主任，首席研究员；曾培春系申万宏源研究研究员）

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